当前位置: 首页 >> 律师期刊 >> 时事空间

我国公益诉讼适用若干问题的研究

发布时间: 2015-03-04   作者:《天津律师》    来源: 《天津律师》

           天津观典律师事务所  王明弟

  【摘要】随着《民事诉讼法》的修订,公益诉讼制度的确立对于社会公共利益的保护有着迫切的现实意义,且其已成为了司法实务和学界讨论的热点问题,但基于公益诉讼制度的初步建立,其具体含义、适用范围、诉讼程序等方面还存有诸多不明确之处。因此,建立相应的程序法配套机制,对于发挥公益诉讼的效果具有重大意义。

  【关键词】公共利益  公益诉讼  原告  立案  审判

  公益诉讼,顾名思义就是为了保护公共利益而直接提起的诉讼,是和私益诉讼相对的概念。2012年我国《民事诉讼法》修改的重大内容之一即是明确了公益诉讼制度,“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。我国公益诉讼制度的确立,对于社会公共利益的保护有着迫切的现实意义,但基于公益诉讼制度的初步建立,且其表述仅有简单的一句话,对于如何适用公益诉讼制度并未做出详细规定,因此,笔者试从公益诉讼制度入手,分析建立和完善公益诉讼制度的配套机制。

  一、公益诉讼原告的资格

  《民事诉讼法》第五十五条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。对于公益诉讼原告的确定,该条仅仅指出了“法律规定的机关和有关组织”,笔者认为,公益诉讼的原告资格应该包括检察机关、社会团体,同时也可看出明确排除了个人的原告资格。

  (一)检察机关

  首先,检察机关作为公益诉讼原告存在法律基础。我国《宪法》规定,检察机关是国家的法律监督机关,检察机关通过行使检察权,对国家机关及其工作人员和公民、组织是否遵守宪法和法律进行监督。《刑事诉讼法》第七十二条规定,“如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼”。从以上的相关规定来看,检察机关在遇到国家利益、社会公共利益受到侵害时,人民检察院不能直接进行处罚,而应依法行使检察权,将违法者提交人民法院审判,因此,由检察机关代表国家或者公众起诉不仅仅是一种权利,更是一种职责。

  其次,由检察机关提起公益诉讼有其自身优势。检察机关作为公益诉讼原告的优势主要体现在:(1)正面的社会认同度;(2)检察机关拥有充足的专业人士,由国家财政支持,有能力承担诉讼成本;(3)及时收集受理有关公益受损事件线索的能力。另外,检察机关已经开始了在公益诉讼上的探索和尝试,并取得了一些成功的经验,据不完全统计,全国已办理了200多起类似案件。[1]

  由此可见,公益诉讼的原告应当包括检察机关,发挥其独特的职能。但是值得注意的是,在赋予检察机关诉权的范围问题上,应该把握一个度,既要避免因为赋权范围过宽而出现滥诉的现象,又要避免赋权过窄出现难以发挥公益诉讼的效益,笔者认为,对于那些案件标的较大、被告实力强大、程序复杂且其他机关因为职责范围而无权提起的纯公益性的公益诉讼,赋予检察机关原告资格是合理的。

  (二)有关组织

  从《民事诉讼法》修订的过程来看,在确定公益诉讼原告范围时,由起初的“有关社会团体”到最终确定为“有关组织”。我国民政部门登记的社会团体只占社会组织的一部分,例如2011年的数据,民政部门登记的社会组织达462000多个,其中约25万的名称为“社会团体”,还有约20万为“民办非企业单位”,以及2000多个基金会。由此可见,“有关社会团体”到 “有关组织”的变更,扩大了公益诉讼原告的范围。[2]

  但是,至于哪些组织适宜提请公益诉讼,仍具有不确定性,笔者认为,在制定相关法律时应遵循如下原则进行明确:(1)具备相应的民事权利能力和民事行为能力,这是其有权提起公益诉讼的前提条件;(2)该“有关组织”的设立是以公共利益为目的,且提起公益诉讼符合其章程和设立目的;(3)该“有关组织”所代表的利益具有普遍性,且拥有一定的资金及人员参与公益诉讼。以消费者协会为例:①在法律层面上,《消费者权益保护法》第三十六条规定,“消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织”。②在设立宗旨上,《中国消费者协会章程》规定,“中国消费者协会是由国家法律确认、国务院批准成立的保护消费者合法权益的全国性社会团体”。可见,消费者协会属于《民事诉讼法》下有权提起公益诉讼的“有关组织”。

  二、公益诉讼的立案

  (一)法院受理公益诉讼的标准

  根据《民事诉讼法》(2012年修订)第一百一十九条规定,起诉必须符合下列条件:(1)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(2)有明确的被告;(3)有具体的诉讼请求和事实、理由;(4)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

法院对案件的受理制度决定了一个国家对司法重视程度,如果受理门槛过高,不利于保护受侵害人的救济权,如果受理门槛过低,又容易导致滥诉的发生,因此,如何把握案件受理的度是一个关键问题。因《民事诉讼法》已对公益诉讼的原告资格做出了限定,即“法律规定的机关和有关组织”,笔者认为,审查原告是否属于合格当事人只需从程序的角度进行即可,是否有权代表不确定的个人提起公益诉讼。同时,当诉讼被提起和受理后,法院有权审查该诉讼是否符合公益诉讼的标准,并尽快做出确认与否的决定,其中,赋予如何判断是否符合公益诉讼的标准,我们可以借鉴美国关于集体诉讼的审查标准,即:(1)人数众多,是指涉及到同一个法律问题的共同利益人人数众多,已构成了一个集体;(2)共同性,是指提起公益诉讼的原告所代表的集体成员具有在法律上或者事实上的共同问题;(3)充分性,是指提起公益诉讼的原告能够公正和充分地代表所有集体成员的利益;(4)典型性,是指公益诉讼的原告所提出的主张或者抗辩,对于其成员来说具有“代表性”和“典型性”。[3]

  (二)诉讼费用的缴纳

  诉讼费用制度具有双重价值目标:防止滥诉和保障诉权,我国目前在法院统一适用的是2007年《诉讼费用交纳办法》,根据该办法的规定,诉讼费用的收取是与“争议金额”相挂钩的,但此种收费方法对于公益诉讼案件来说存在以下难点:(1)打击原告起诉的积极性,即公益诉讼案件涉及范围比较广泛、争议金额比较大,且具有不确定性,让起诉方预交一定金额的诉讼费用其难度可想而知;(2)缴纳主体的不确定性,是由提起公益诉讼的“法律规定的机关和有关组织”缴纳,还是由受到侵害的个人缴纳,缴纳的比例分配等不确定。

  对此,笔者认为,为了鼓励“法律规定的机关和有关组织”积极提起公益诉讼,在我国还未对诉讼费用进行改革的情况下,在提起公益诉讼时,不实行预交诉讼费用的制度,而是采取判决做出后由败诉方承担的方式,若作为原告的“法律规定的机关和有关组织”败诉,则由国家或地方的财政承担,或者由参与公益诉讼并进行登记的个人按照比例承担。长远看来,为了减轻提起公益诉讼的费用负担问题,可逐步通过以下途径进行转嫁:一、诉讼费用保险机制;二、成立公益诉讼基金会。

  三、公益诉讼审判

  (一)举证

  举证责任的分担是否合理,是决定公益诉讼能否进行到底并最终获得胜诉的关键。我国传统举证原则是“谁主张、谁举证”,但此举证规则对于原告来说存在着举证困难,首先在公益诉讼案件中,受害人并不直接参与诉讼,其举证责任,特别是损害结果的举证责任实际上是由“法律规定的机关和有关组织”完成的,要证明每个受害人的损害后果,原告的工作量非常大,更何况有些侵权案件如环境污染等,损害程度本身就难以确定。因此,笔者认为:

  第一,对于特殊案件的举证困难,可以采用举证责任倒置加以缓和,即主要证据由被告提供,原告只需提供初步证据,只需证明侵害事实的存在,而对于侵害行为与损害结果之间的因果关系由被告承担。

  第二,对于损害赔偿额的证明,可以适当降低证明标准。比如对于原告提供的关于医疗费、误工费等损失的单据,只要能大致证明结果的存在,就没有必要查明每一笔具体损失单据的来龙去脉,在一些细小的赔偿依据上耗费时间精力。

  第三,受害人出庭协助举证。对具体赔偿金额的确认,法院认为有必要的,可以要求受害人出庭就损害情况予以说明,弥补原告证明损害方面的不足。

  (二)调解

  调解一直是我国民事诉讼中一个比较有特色的程序,而且我国的很多民事案件最后都是以调解的方式结案。如果发挥现有的制度优势,争取诉讼前及诉讼中当事人的调解无疑将有助于诉讼资源的节约,但是笔者认为,调解应该是公平、合理和充分的,其应该以合法和不违反受害人的真实意愿为前提,也就是说一旦达成调解协议,作为受害群体中的任何一人都可以要求原告、被告及法院对此做出说明,可以提出自己的理由,并且允许受害人拒绝接受调解的权利,只有这样真正发挥公益诉讼的作用。

  (三)上诉

  公益诉讼一审庭审结束后,法院不能调解结案的,应当依法判决。判决后可能产生如下情形:(1)“法律规定的机关和有关组织”主张上诉,而被代表的受害人放弃上诉;(2)“法律规定的机关和有关组织”放弃上诉,而被代表的受害人主张上诉;(3)仅被告上诉。针对以上三种情形,笔者认为应按下述方式处理:

  第一,对于“法律规定的机关和有关组织”上诉的,除书面向法院提出不上诉的受害人外,一审判决对所有的受害人失效,由二审法院重新审理,一审判决仅对明确提出不上诉的受害人生效。

  第二,对于被代表的受害人上诉的,“法律规定的机关和有关组织”应当依据受害人的申请提起上诉,二审法院仅审理要求上诉的受害人主张的诉讼请求,一审判决对于所有未主张上诉的受害人生效。

  第三,对于被告提起上诉的,即一审判决对所有的受害人失效,由二审法院重新审理。

  四、结语

  公益诉讼是为了保护公共利益而设立的一种诉讼制度,保护公共利益已经成为世界各国共同面对的艰巨任务,我国对于保护公共利益的公益诉讼制度却只停留在“原则性”条款规定,而对于公共利益如何保护、由谁保护及配套机制尚未从具体的法律制度层面得到落实。本篇文章,笔者仅就公益诉讼的原告、立案阶段所涉及的受理标准、诉讼费用,以及审判阶段的举证、调解、上诉等方面进行了简要论述。纵观公益诉讼制度,其还涉及诉讼时效、被害人的法律地位、判决的执行等诸多方面,这些问题均有待研究。

参考文献:

  1、何文景 《我国消费者公益诉讼制度研究》[D] 重庆大学 2011 29

  2、王茂兵 《我国消费者权益保护公益诉讼制度研究》[D] 沈阳大学 2011 18

  3、汤维建等 《群体性纠纷诉讼解决机制论》[M] 北京大学出版社

  4、颜运秋 《公益诉讼理念研究》[M] 中国检察出版社

  5、邓一峰 《环境诉讼制度研究》[M] 中国法制出版社

  6、胡巧姝 《我国民事公益诉讼制度的研究》[D] 沈阳师范大学